在20世纪70年代后期，美国和苏联两个超级大国在冷战中的巨大消耗不断积累，使得双方不得不重新思考国际局势。在这期间，两国关系开始逐步走向缓和——美苏签署了若干协定，旨在促进合作、削减军备并防止竞赛升级。限制反卫星武器谈判便是两国间的军控谈判之一。1978年至1979年美苏两国就此进行了三轮谈判，这是人类历史上第一次，也是唯一一次关于限制反卫星武器的谈判，虽然最终没有达成协议，但是双边谈判的酝酿和国际谈判的过程都可以为今后的太空安全对话提供一些历史借鉴。
一、谈判前的博弈
20世纪60年代末至70年代初，美苏之间出现了冷战时期的缓和。缓和政策的中心环节是美苏为限制核军备竞赛所做的努力。
（一）美苏允许卫星侦察，确保核平衡中的互相透明
1972年第一轮战略武器限制谈判协定反映出，两个超级大国都已经认识到，继续开展军备竞赛只会使它们都更不安全。美国不得不承认，苏联目前已经拥有了同等的核实力，并且在某些武器方面占有优势。它们使“相互确保摧毁”战略的逻辑合法化：维持对核打击的不设防状态是避免发生核战争的最好方式。并且两国接受把卫星侦察作为一种核实对方是否遵守这些协定的方法。
1963年两国发起了一份联合国决议，允许在和平时期使用卫星进行侦查。美苏双方在这时期逐渐学会了互相容忍透明度。侦察卫星的好处是可以预防突袭、评估敌人的力量、监督军备控制协议的遵守情况、追踪第三方危机、评估敌人的资源基础。透明，可以降低军备竞赛的烈度；不透明，会让对手按照最坏的情况进行准备，增加战争风险。
因此，可以说，缓和政策需要双方互信，核平衡需要卫星侦查来取得相互了解，来增强互信。但是反卫星武器的出现会打破这一互信平衡。
（二）双方研试反卫系统，威胁互信和战略平衡状态
反卫星武器的试验使得上文提到的互信平衡遭到了一定的威胁。如果一方使用反卫星武器，则核平衡中的透明度被打破，另一方没有核查核动态的渠道，会引发另一边的紧张，并有可能做好战争准备。另一方准备战争的行为，必然导致首先使用反卫星武器的一方也加紧备战，军备竞赛就会开始，大战也会箭在弦上，一触即发。所以反卫星武器不使用是最好的选择。一旦一方的反卫星武器足以使得另一方的侦查卫星失效，信息不对称就再次产生，另一方由于掌握不到对手信息而产生的恐慌便会将双方拉回到冷战安全困境的原点。冷战中的艰难取得的这种平衡就会被因此打破。
可以说，反卫星武器可以起到反卫星侦查，威慑反制对手刺探己方情报，降低底牌泄露的风险的作用。因此，反卫星武器在它诞生的那段历史时期，是跟战略武器、跟核平衡紧密相连的。
而后1968年苏联反卫星武器开始研制，到20世纪70年代中期，反卫星武器计划已被美苏两国列上日程。美国“437计划”研制出第一个可操作摧毁轨道卫星的系统——为了防范苏联轨道轰炸武器而研制的主要装有核弹头的雷神导弹。1976年苏联第二轮反卫星试验开始后，美国在1977年开始研制新型美国反卫星武器系统。
20世纪70年代后期，美国因财政压力和低轨核爆对本国卫星存在杀伤，取消了其已有的约翰斯顿岛涉核反卫星武器项目；无核反卫星能力并未形成。仅有的无核反卫星拦截器正在研发，程度有限，且被重视程度不够，国防部在加快进度的情况下，计划在80年代初进行试验测试，最早可能在80年代中期形成有限的作战能力。
当时美国反卫星计划没有得到重视，部分原因是美国没有反卫星能力建设方面的国家政策。而这种情况的造成是基于以下几个判断：误判苏联没有积极地开展反卫星计划；担心卫星拦截计划违反美苏《第一阶段限制战略武器协定》（SALT I）精神；担心本国反卫星武器计划刺激苏联发展相应能力，从而使得更加依赖太空情报的美国承受更大的损失。的确，开展反卫星武器项目劳师费神，尤其在误判苏联未开展此项目的情况下，美国更是没压力、没必要开展此项目工作；如果开展此项目，反而可能会背负违反《第一阶段限制战略武器协定》的道义指责，而且还可能会刺激苏联对美国脆弱的太空资产发起攻击，最终得不偿失。
（三）苏联恢复反卫试验，美国对旧有政策初步审查
但是在1976年初，苏联恢复了《第一阶段限制战略武器协定》签署后暂停的共轨式拦截卫星试验（1968年至1971年进行试验），且试验进行了两次。这使得福特政府对此前的反卫星武器政策进行重新审视，并计划以此决定是否做出政策调整。
美国国家安全委员会的一个技术顾问小组在1976年4月26日通过国家安全事务助理斯考克罗夫特向福特总统提交了一份临时报告，评估苏联反卫星计划的能力和局限性以及美国可能采取的近期对策。
报告判断，苏联已经实现非核反卫星能力，能够拒止美国卫星飞越苏联，但是低轨作战能力有限，高轨能力并没有实现。如果苏联愿意，其可以利用这种能力在几年之内拒止美国的卫星侦察，并且可以有选择地拒止美海洋监视卫星或潜艇导航卫星。
报告认为，美国此前缺乏明确的、关于太空的国家安全政策，这延误了美国太空能力的发展，并导致了其在太空中“弱势”的加剧。斯考特罗夫特也同意报告的看法——美国当前非常依赖数量相对较少的低轨卫星来执行侦察任务，但是，美国几乎没有做任何事情来保护它们免受苏联的攻击；在太空安全领域缺乏明确的政策指导，的确是导致当前状况的原因之一。因此，他们正准备起草国家安全委员会备忘录，来纠正政策性问题，以尽快为侦察卫星和其他关键太空资产提升短期生存能力，并为军事和情报卫星规划长期生存能力。技术顾问小组还将继续工作并提交最终报告，他们建议美国应在军事利用太空方面与苏联取得适当的平衡，他们判断美国对太空资产依赖性很强，且太空资产非常脆弱，还分析了美国对进攻性太空作战能力的需求，并评估航天飞机的作用及影响。
在权衡苏美之间的太空能力后，报告初步得出结论，虽然太空安全形势如此紧张，且美国开发反卫星拦截器在技术上也是可行的，但是，开发反卫武器不会有助于美国太空资产的安全生存，因为它们无法慑止苏联的进攻行为。
（四）美方感到形势紧迫，福特抓紧出台反卫星政策
专家小组应福特的要求，对美国反卫星能力现状和前景进行了进一步审查，并于7月24日通过斯考特罗夫特向总统提交了中期报告。小组建议，“在国家政策方面，美国不应该允许苏联在太空中建立专属庇护所，美国应该具备有选择地‘中和’苏联部分重要的太空军事能力的能力。而且美国的这种能力是与其准备‘抵消’的苏联太空军事能力的价值有关，而与苏联自身的反卫星计划无关。”据此，小组确定了实现反卫星能力的技术选择，包括电子攻击和物理攻击。
最终报告于12月16日，也就是福特即将离任时，通过国家安全事务助理提交给了总统。如中期报告所说，最终报告选择了苏联的一项重要军事能力予以“抵消”——苏联电子拦截和雷达海洋监视卫星为其军队提供了反舰导弹瞄准支持，对美国海军水面舰艇威胁极大，美拟通过发展反卫星武器对苏联该军事能力实施“降级”。通过摧毁低轨且数量很少的关键目标定位卫星，来使得苏联找到并瞄准美国远距离舰船的能力大大退化。当然，苏联低轨通信卫星、侦察成像卫星对苏联的军事行动也至关重要，也有可能成为美国反卫星武器的目标，随着苏联太空能力的进一步拓展，美国的反卫星名单也会相应增加。
报告认为，按照需要和当时的技术开发水平，美国可以在1980年年底前获取“有限”的反卫星能力：在一周之内进行6-10次低轨拦截并在1天之内对苏联的新发射做出反应。前提是美国有一个明确的政府声明，且不遭遇预算压力，还要没有此方面的军备控制考虑或其他国际政策因素迟滞反卫星武器的进展。而备受关注的天基激光反卫星能力，在80年代末或90年代初之前无法实现。
当时，国防部已经在为近期可实现的“有限”反卫星能力积极努力，争取在1978至1982财年预算中编入更多资金。小组认为，一个明确的国家反卫星能力政策声明将有助于推进反卫星能力的研究。
福特考虑到反卫星能力事项的重要性，吸纳了小组报告的建议，在离任前的1977年1月18日，发表了《国家安全委员会第345号备忘录》。备忘录基本参照小组报告的模式，延续了对苏联太空资产用于直接军事支援，并且独享太空避难所的情况判断。报告中，总统指示国防部“立马”（immediate）着手获取非核反卫星能力，“加快”（expedited）获得反卫星拦截器能力，以达到一周之内使苏联6-10颗低轨关键卫星失效；“急切”（urgent）达成能够让地球同步轨道以内所有轨道的苏联关键卫星电子失效。并且为了防止刺激苏联对美高轨通信情报和电子情报卫星实施电子战，美国的电子反卫星能力被定为机密，而低轨反卫星拦截器密级定为公开。在军备控制方面，总统指示军控和裁军署定义和评估军控倡议，要补充上有限反卫星能力的发展——限制发展高轨拦截器、提高反卫星武器使用的危机阈值、理清对太空系统进行干扰的行为。
卡特在备忘录出台的两天后，即1月20日，就任美国总统。这份备忘录在已经确定没有时间指导福特政府再进行相关能力建设的情况下出台，而且语言之“急切”，可见福特政府对其面临的安全形势，尤其是太空安全形势的判断。这份备忘录也的确起到了确保新一届政府对太空局势思考不断线的作用。卡特本人基本接受了备忘录中的观点，并开始让决策团队着手协商“一致”的太空政策。
（五）美苏高层初步接洽，决定就反卫事项进行谈判
民主党人卡特就任美国总统后，延续了前一任共和党政府的缓和政策，“新行政当局不质疑与苏联人谈判的重要性，特别是在战略军备控制方面。”反卫星武器相关事项的谈判，自然也是其试图推动的与苏联谈判的内容之一。
卡特上任后便与勃列日涅夫频繁往来信件，做了一些谋求美苏缓和的接触。卡特在上任的一个月后，3月4日，致勃列日涅夫的信中表示，希望在“卫星非武装化和不发展摧毁或破坏卫星的能力”方面达成协议。时任美国国务卿的万斯于1977年3月28日至30日到访莫斯科，在与苏联外交部部长葛罗米柯会谈中，除其他军备控制问题外，还谈到了太空武器问题。万斯提出双方应该对反卫星能力设限，以此寻求战略稳定，并准备同苏联讨论这个话题，并且在“此”期间双方应保持对反卫星武器试验的“克制”；葛罗米柯也认为这个领域有谈判的必要，并表示他将准备审查美国方面提出的这方面的任何建议，莫斯科可以对开展对话进行准备。
万斯暂停反卫星武器试验的提议，在暂停时间上用了模糊的指代，并没有明确是在谈判酝酿期间，还是在谈判进行期间；在表述上也十分委婉，用“克制”去试探苏联对暂停反卫星武器试验的意愿。苏方并没有正面回答这个问题，但实际上，事后苏联确实是暂停了试验。而且双方都开始将反卫星作为一个相对独立的军备控制议题，着手进行相关谈判准备。
（六）卡特内阁各方磨合，选择禁用大部分反卫能力
制定明确的谈判战略对于卡特政府来说是一件极其困难的事情，尤其是在卡特本人对内阁成员观点交锋持开放态度的情况下。他必须几乎总是在值得赞扬但互不相容的诸目标之间做决策，但他的这种能力并不强。因此，白宫、国务院、中央情报局、美国航天局、参谋长联席会议、国防部、军备控制和裁军署、国家安全委员会、总统科技政策办公室和其他一些部门，以及特别组建的专家组，在决定与苏联开始谈判之后，进行了一年多的讨论，很多方面难以统一意见。
1、认识现状，分析太空安全形势和反卫星武器发展态势
在卡特政府内阁中作用重要的特别协调委员会，在1977年4月7日的会议上拟为反卫星武器事项成立单独的工作组，将其从削减战略武器谈判和其他军控领域话题中独立出来。该项目政策审查委员会由国防部部长布朗任主席，总统科学和技术特别顾问普雷斯在这方面为其提供咨询帮助。
首先，苏美部署在太空中的卫星系统以及反卫星能力存在差异。一方面，苏联和美国在轨卫星群的特征不同。美国依靠少量昂贵、多用途的长寿命卫星，而苏联则使用大量相对简单的短寿命卫星，导致单个卫星受损对体系的影响不同。此外，苏联卫星通常比美国的轨道低，因此其易受伤害的程度也不相同。另一方面，苏联和美国正处于反卫星武器发展的不同阶段。苏联已经有了一个经过测试和足够有效的“卫星战斗机”系统和各种无线电电子战手段。美国的基于核导弹防御的反卫星系统在1970年代中期被抛弃，一种能够通过高速撞击来摧毁目标的“微型巡航飞行器”计划在1981年才能够实现对低轨目标的打击试验。
其次，反卫星武器的核查工作十分复杂。虽然关于削减导弹和常规武器的条约涉及数百件数以千计的物项，但是那些微小的纰漏可能不会影响到两国军力的平衡，但反卫星武器谈判涉及难以核实的单件物项，而且这些物项只要有一个存在，就意味着能力的不平衡。与此同时，各方都有少量（6-15）颗具有重要战略意义的卫星，摧毁这些卫星将对该国的国防能力构成重大打击。这不可避免地引诱其中某国在发生冲突时规避限制并隐藏几个拦截器。因此反卫星武器协定缔约国存在规避核查的强烈动机。
再次，潜在航天应用发展计划仍在继续推进。最典型的是航天飞机计划——苏联方面可以将航天飞机确定为反卫星的一种手段，并要求美国接受限制以换取让步。换句话说，苏联在拥有反卫星能力的情况下，肯坐下来与不具备反卫星能力的美国谈，很大程度上是因为他们认为美国的航天飞机具备潜在的反卫星能力，很有可能被用作反卫星武器。而美国计划在1979年后拥有一架航天飞机，并对苏联享有不对称优势，断然是不肯牺牲航天飞机计划作为让步的。美方在关于第一次谈判代表团立场观点的总统指令中明确表示“代表团应该尽量减少对航天飞机的讨论，在任何情况下都不允许将其列为反卫星系统”。另一个航天应用是太空高能激光系统。美国在该项目上技术已经领先于苏联，如果美国持续追求，会带来应用上的领先。但美方认为高能激光系统需要大量部署才能产生重大的总体影响，单个部署的军事意义可能不大。苏联的太空激光反卫星系统发展也非常迅速，很有可能给美国的技术优越感以重挫，两国在这个领域依然存在竞争。
总的来说，当时的太空态势，美国军方对卫星的依赖程度高于苏联，反卫星系统的发展进度低于苏联，对禁用反卫星武器的兴趣高于苏联。
2、观点交锋，卡特内阁提出的四种选项
在决定谈判后的半年时间里，美国内部试图磨合出一个“一致”（coherent）的反卫星武器谈判基本立场。各方关于“是否在平时和战时都全面禁用反卫星系统”“是否有选择性地限制反卫星武器，限制和开放的类型如何选择”等观点都得到了充分伸张，交锋激烈，提交到总统处的共有四种方案。
方案一是不签署任何协议，因为苏联有可能认为这只是美国试图阻碍苏联在优势领域的进一步活动，从而不同意任何反卫星技术限制。方案二是集中讨论和平时期反卫星武器问题，即不限制反卫星武器系统的发展，但是禁止和平时期对卫星的干扰行为。方案三是限制反卫星活动的范围，禁止目前尚不存在的反卫星武器系统开发，相当于部分禁止。方案四是签署全面禁令，五年内禁止发展、部署、使用反卫星武器，随后讨论是否延长期限（方案四还有一种变种，是禁止除电子战以外的反卫星能力）。跨部门小组报告分析了所有选项的优缺点，不签署协议或者部分限制反卫星武器可能会引起军备竞赛，而全面禁止则会导致美国这方面发展的停滞，并维持现有的美苏实力差距。报告最终分别通过国防部部长布朗和国家安全事务助理布热津斯基两次提交给卡特总统。
参谋长联席会议支持方案一，反对与苏联进行谈判，反对缔结任何协定。理由是在缺乏有效核查手段的情况下，签署反卫星武器禁试协议相当于让使得目前美苏反卫星武器实力的不平衡“合法化”，并使之“永远”持续下去。这只会让美国作茧自缚，到时候面对苏联手无寸铁。因此军方希望不签署协定，发展美国自身反卫星能力。
国防部支持方案二。他们的观点没有参联会那么激进，也认为全面的禁令只会对美国起限制作用，而对苏联起不到威慑，尤其是战时军控协议，确实无法进行核查。因此他们提议，只在和平时期禁止使用反卫星系统，并建议在谈判期间不限制反卫试验，或在美国拥有反卫武器之前暂停苏联的反卫试验，或者签署协议停止除电子战和低轨无核类型以外的所有反卫试验，留给美国追赶的空间。
国家安全委员会支持方案四。他们称，总统表示全面禁试有利于维护国家的安全利益，他认为只有做出这样的姿态才能够增加苏联做出让步的可能。的确，布热津斯基在卡特政府的国家安全委员会机制中代表白宫，能更直接地理解指示精神，认识站位也更宏观。他们认为限制反卫星武器事项不仅涉及反卫星本身的问题，也联系到限制战略武器谈判，甚至牵扯到美国的其他安全领域。他们设想，在总统确定一种选择之前，应向苏联提议暂停试验。的确在苏联并不了解美国现状的情况下，美方需要在谈判前和谈判中“不能而示之能”，让苏联感觉全面禁令是对双方的限制，而非单纯对苏限制，双方才会达成协议，达到美方追赶苏联的目的。
军备控制和裁军署在几次会议讨论后，其意见发生了转变。他们最初认为，平时的禁令对现状没有多大帮助，后来也转而支持全面禁试。国务院、总统科技办公室和预算办公室也都支持方案四，主张全面禁止反卫星武器试验，其假设是苏联现有的“卫星战斗机”相当简单，不构成过度威胁。在美国拦截器研制出来之前，至少应该实施全面禁令。
3、总统决策，卡特选择相对全面的反卫星武器限制协定
卡特在综合考虑各方意见之后，选择了方案四的变种，即寻求一项相对全面的协议，禁止除电子战以外的所有反卫星能力。该禁令将禁止在太空进行试验或针对太空中的物体进行试验，禁止部署太空武器，禁止使用任何反卫星武器对卫星进行物理攻击，并力求限制苏联的轨道拦截器。各单位被要求按方案四做谈判准备，寻求一个可核查的协议方案。
与此同时，卡特指示，在美苏协议出台之前，美国继续进行自己的反卫星系统研发，但要保持适当的克制，不要涉及作战性的或天基的试验。而且要公开发布美国反卫星系统的发展信息，目的是让苏联感受到美国的反卫星技术正在迎头赶上，以便提高苏联接受美国谈判建议的可能性。卡特强调，与苏联接触的第一要务是尽快结束他们的反卫星试验。
此后，美国利用美苏两国的常设协调委员会、美驻莫斯科大使馆、苏联驻华盛顿大使馆等多方渠道表达美方的谈判意向。
美国国务院苏联事务首席顾问舒尔曼于1977年10月17日向苏联驻美大使多勃雷宁预告了一项限制反卫星武器提案即将提交给苏联。11月卡特与勃列日涅夫就反卫谈判互致信件:卡特4日提醒勃列日涅夫，美国有技术能力建立反卫星系统，但美国自愿放弃这个会严重破坏稳定的领域，是想尽快与苏联在这方面达成协议;勃列日涅夫15日回信表示准备与美国磋商这方面问题，但是内容要包括所有具备反卫星潜在能力的系统和手段，包括航天飞机。
这种一方面寻求谈判，拖住苏联；另一方面加速自身反卫星系统发展的政策，被此后的学者称作“双轨政策”。
至此，美苏两国都已经开始着手为反卫星武器谈判做准备。美国方面，与福特政府不同，卡特政府的幕僚们有充足的时间对反卫星武器事项做细致的政策分析。
（七）卡特政府修改立场，选择禁试高轨而放松低轨
美方认为即将开始的与苏联的反卫星武器谈判，会是一场复杂的谈判，苏联人很可能会提出问题、寻求澄清、甚至提出反对意见。要使他们同意一项全面和可核查的协议，还需要进行艰苦的斗争。面对“复杂”和“艰难”的会谈，卡特内阁也是进行了慎重的考虑，对此前提出的谈判立场和主要观点进行了审视和修正。修正的政策内容集中在总统支持的“全面禁试反卫星武器”方面。因为，一方面，反卫星武器存在技术上的核查困难，即使协议禁止了，一国私下发展反卫星能力，另一国也难以核查；另一方面，美国政府的反卫星武器发展计划与对苏联的谈判立场存在矛盾。
1、建议上演反卫星武器“空城计”，表达美国不愿暂停反卫星武器试验的态度
此前美国的反卫星试验仍不成熟，而苏联拥有反卫星能力，因此总统决定将人有我无的项目禁掉。这种伪装给苏联的、看似“同归于尽”的办法，好似美国占了便宜，限制住了苏联在这个领域超前的发展。但是，这种做法无异于美国“自断经脉”，也限制住了自身能力的发展。一段时间后，国防部、国务院、国家安全委员会等部门纷纷上书，表示反对“全面禁试”。
他们认为，美国不应该放弃自身寻求反卫星武器的权力，建议取消原来对“基于作战或空间的试验”的限制，并积极公开寻求一项美国反卫星武器发展计划。在太空或是针对美国自身太空目标的试验，应该是展示能力的必要条件。
的确，一方面，美国要寻求自身反卫星武器技术的发展和能力验证，就避免不了要进行相关试验。另一方面，在公开场合做出美方不愿意暂停试验的姿态，表明美国要尽快实现高性能反卫星能力的决心。这样可以使得苏联误以为美国将要马上上马相关试验项目，从而为谈判增加筹码——既然苏联要阻止美国的反卫星武器试验（实际上并不存在），那么美国也可以光明正大地要求苏联停止其反卫星试验。
卡特采纳了内阁的建议。他在1978年3月10日发布总统指令，正式取消此前《国家安全委员会备忘录》中关于“反卫星武器作战或空间试验”的限制，并授权国防部实施美国的反卫星计划，还要求在美国未来与苏联在太空军备控制领域的谈判中应表明，“美国打算尽快寻求反卫星能力”，除非他们愿意采取非常积极的行动来阻止美国采取这种行动。
2、研究禁试反卫星武器的例外情况，对谈判中的禁试时限加以讨论
既然大的军控背景是美苏双方即将进行限制反卫星武器谈判，而且美国又进一步决定继续推进自身的反卫星武器计划，这种看似矛盾的态度就使得美方必须在谈判准备时拿出禁试的例外情况来做以调和。讨论的重点是谈判期间是否禁试问题和禁试哪些类型的武器并禁试多久的问题。
1978年5月，当时五角大楼里有相当多的人希望特别协调委员会重新考虑此前“在会谈期间暂停试验”的决定是否符合美国利益。一项条约到底是对自己的限制多一点，还是对他人的限制多一点，妥协会不会换来更多的利益，是值得深思的。因为苏联现有4个发射平台，每个的周转时间估计为几个小时，其拥有约23枚SS-9导弹，能在45小时内摧毁14颗美国低轨卫星，且有约80%的可靠性。如果美国谈判期间不进行试验，则苏联会维持对美国的3-4年的技术优势；如果美国开展试验，则其优势会缩短为1-2年。而且如果禁试，谈判的重点就会转移到美国的航天飞机或高能激光等苏联认为的反卫星武器相关项目上来，这是美方不愿看到的。因此国防部助理部长向部长布朗提出三种方案：不要求在谈判期间禁试；达成禁试协定，但要在美国测试高能激光系统之前协定到期；对电子战和低轨非核杀伤开放禁试。在不知谈判会持续多久的情况下，布朗参考国防部内部意见，最终在特别协调委员会中抛出的方案是无限期禁止高轨试验，如果开展需要提前一年通知对方，并且开放低轨试验。这个方案比较折中。
参谋长联席会议对反卫星武器试验则持相对开放的态度，他们认为不论是高轨还是低轨，提出禁试都为时过早。国务院、总统科学技术政策办公室、军控和裁军署不支持开放反卫星试验，赞成无限期暂停，但也留下了例外情况，即如果开展试验需要提前6个月通知对方。
最终总统在6月6日做出决定，糅合了各方观点，决定无限期禁止高轨试验（可有一年的准备期），暂停低轨试验6个月，不限制电子战。如果苏联在谈判中有意达成其中的想法，则谈判代表团应向华盛顿报告以获得进一步指示。
至此，经过9个多月的研究，美国实际上到了谈判前仍然没有特别统一的内部意见，国务院、国防部、参联会、裁军署、白宫科技办公室、中情局、宇航局、国安委等部门就“敌对行为”的概念，协议的形式（是否达成须经国会批准的正是协定），禁令的性质（是否禁试、禁什么技术、禁试多久），航天飞机如何处理等方面仍存在多种不同的方案。有学者评价，卡特政府在与苏联打交道方面，表现出来的是根本没有战略。卡特政府最后草草确定了几条原则，代表团就与苏联开展了反卫星武器谈判。因此，在面对苏联时，美方暴露了其谈判准备耗时很久却准备不够充分的弱点——对苏联提出的一系列细节问题，没有提前做功课，或者说考虑不周，影响了谈判的进度。
二、谈判中的较量和结果
谈判之前的6月5日，美苏的技术专家在瑞士日内瓦进行了初步对接。苏联专家没有触及美方不想提及的航天飞机的事情，而是提到了地面激光系统。苏联专家还认为在太空中非共轨型攻击需要进行消耗大量推进剂的转弯变轨，而且需要非常精确地控制机动的时间和轨道点，所以难度非常大。在美国不具备反卫星能力的情况下，苏联关心的技术问题，很有可能是即将到来的谈判讨论的技术范围。
（一）第一轮谈判：交换意见，试探态度
1978年6月8日至16日，美苏反卫星武器谈判第一轮会议在芬兰赫尔辛基举行。这次谈判气氛热烈，讨论井然有序，紧紧围绕主题。实际上，美国方面既没拒绝，也未接受苏联方面的建议；苏联方面既没有拒绝，也没有接受美国的观点。但是双方还是利用这次机会，穿过冷战的铁幕交换了意见，了解了对方在一些事项上的观点。
美方在第一轮谈判前其实并没有准备与苏联敲定任何协议，谈判的主要目的是与苏联在这个领域进行初步接触，试探苏联方面的反应，而苏联明显有备而来。
苏联的目的是达成一个全面的协议，如果达不成至少应将注意力集中在制定和实施禁止对空间物体的某些特定“敌对行动”达成独立的正式协定，使之朝着达成一项未来全面协定的方向发展。这就导致当美国提出“可以先就禁止具体的某项行为达成协定，再来讨论这个行为敌对与否”的建议时，苏联毫无异议地听取了这个建议。可见苏方谈判代表对达成双边协议的急切心情。
相比于美方，苏联考虑到了很多细节性问题、概念性问题，代表们是真的来谈判了。这的确显得美国与苏联的对话或许只是一个敷衍姿态，并没有多大的诚意。一方面是将弹道导弹排除在反卫星武器协议的“空间物体”之外。苏联认为，虽然它也是发射到外层空间、并会在外层空间运行一段时间的物体，但明显不应在限制反卫星武器协定保护范围之内，任何一方都应可以对其进行拦截。另一方面是明确提出了对卫星进行的“比破坏要更轻微的各种暴力行为”也应属于反卫星行为。苏联特别提到了改变卫星的轨道，即使这种操作可以使卫星完好无损，也应禁止。其实苏联在担心美国的航天飞机具备相关功能——将在特定轨道发挥功用的卫星装载后，放逐在其他轨道。
相比于美方，苏联还在谈判中更多地关注限制反卫星武器的使用问题，而非该不该拥有的问题。相比于美方“没有装有”的“空城计”，讨论反卫星武器在什么场合、对什么物体可以使用，才是拥有反卫星武器的国家该有的行为。苏联关心的一方面是反卫星武器攻击对象的例外问题。苏联主张对“非法”空间物体可以采取行动。对“非法”空间物体的界定上，苏联举例提出，电视广播卫星，如果未经一个国家允许将节目播放到另一个国家的领土上，将被视为敌对行为。苏联一再声称对非法空间物体采取行动并非苏联保留反卫星武器的借口，主要是针对未来可能出现的第三国。这种“此地无银三百两”的做法，的确表现出了苏联对该情形的深刻担忧。苏联关心的另一方面是现有的太空资产“使能”问题。“使能”行为指的是操作空间中现有的资产进行反卫星行为，即使它们现在看起来是完全无害的。可能的行为包括，变轨碰撞、抵近、发射一些干扰信号等等。苏联提出对“使能”的限制，看似是对自己的一种限制，限制自己已有的反卫星装置不“启用”，实则也是对自己的一种保护。一方面可以为太空中现有的装置不被清理留了口子，另一方面也可以暗中限制航天飞机，限制美国新“使能”装置的部署。
当然苏联也有准备不足的方面——面对美国提出来的暂停反卫星系统试验的意见，苏联代表明显没有做好应对的准备，也未做任何争辩。苏方代表在全体会议上就这个意见保持了沉默，面对追问他们，也只是反复地重申自己的观点，顾左右而言他就是避而不答。
两国第一轮谈判唯一达成的共识是，反卫星系统十分复杂，执行销毁反卫星武器的情况无法进行核查。
（二）第二轮谈判：坚持禁试，纠缠细节
1979年1月23日至2月16日，美苏两国在瑞士首都伯尔尼进行了限制反卫星武器的第二轮谈判。这次谈判中，美国坚持他们的禁止进行反卫星武器试验的提议，苏联则就美国提出的禁试提议，提出细节问题。因为美方的禁试只是单纯的提议，并没有更细致的方案或依据来支撑，面对苏联的追问，一直也拿不出过硬的解释，这次谈判也是无果而终。
第二轮会谈开始前的六个月，华盛顿政界一致持续讨论这次反卫星武器谈判的立场态度问题。美国政府内部就谈判目标很快就达成了一致，即，与苏联达成一项全面的限制反卫星武器协议，即使是拆除目前反卫星系统的核查再难，也应该进行限制。谈判的场合还应该是非正式的，因为这样可以让双方的对话变得更容易，正式拒绝另一方的提议的风险最小。内阁各方也都将焦点汇聚在禁试问题上，这是美国抓住的苏联的软肋，苏联首轮谈判没有回应的问题，但是内阁各方在禁试的时限、轨道高度、武器类型方面莫衷一是。
禁试的时限和轨道高度方面。裁军署希望全面禁试两年，因为考虑到1981年美国才会试验自己的“微型巡航飞行器”反卫星武器，苏联将是唯一真正受禁试限制影响的国家。国防部和参联会希望放开低轨禁试，理由是高轨有美国的核心装备，不应将反卫星能力引入高轨，而低轨可以成为美国反卫星能力的试验场；而且在协定中保留反卫星能力也便于将来以此在国会中争取拨款，如果将各类反卫星能力都禁止了，国会必将限制这类项目，尤其是即将开展的“微型巡航飞行器”的资金流入，这将严重滞后美国反卫星武器获取进度。国务院和国家安全委员会支持所有轨道高度禁试一年的折中立场，理由是如果苏联愿意停止试验，谈判可以迅速进行下去，因为与苏联在高轨和低轨之间争论如何划定一条有意义的界限是一个过于复杂的问题。
禁试的武器类型方面。美内阁各方意识到了苏联提到的“使另一方卫星偏离轨道”的“敌对行为”指的是其航天飞机所具备的功能，国防部、国安局、航天局主张只禁止反卫星拦截器，因为全面禁令会限制航天飞机履行从轨道上提取美国卫星或近距离检查卫星等正常职责。美方应该最大限度地利用这个隐含的谈判筹码，这也是美国在没有反卫星武器的情况下，所能利用的唯一的交换条件。
但是，卡特最终在谈判前的1月22日，选择了不论高轨低轨均禁试一年，且只暂停反卫星拦截器的方案，并没有将航天飞机作为谈判筹码。
美国在第二轮谈判中咬住禁试不放，谈判的结果也就可想而知。美国清楚地知道禁试反卫星武器是一个只限制苏联行为的方案，而且不愿意拿出航天飞机的发展作为利益交换，那么美国凭什么期待苏联能够同意这样一个只损害自身利益的方案呢。虽然卡特在谈判进行期间的2月1日，计划让代表团将限制高能激光反卫星武器，增加为苏联拆除共轨式反卫星武器的筹码，但是苏联并没有积极的回应。
美国在第二轮谈判的中的主要观点是坚持禁试，虽然苏联对此没有明确表态，但是他们在这轮谈判中就很多细节问题进行了追问探讨。
苏联仍然坚持首轮中“同美国达成协议”的态度，因此仍比美国更深入谈判中观点的细节，即使有些美方提出的细节比较随意，并没有经过深入的考虑，也被苏联揪住反复追问背后的考虑。比如，美国本来为了尽快达成协议，提出反卫星武器禁试一年的观点。但是谈判并没有按照预想的那样卸掉包袱，轻装上阵，迅速推进。禁试何时起算，为什么是一年，一年到期后是自动续约还是自动终止等问题接连被苏方提了出来。而美方并没有对此进行详尽的考虑，无法给出回答。
苏联还在澄清某些术语方面提出了一系列问题。苏联方面像第一次谈判一样，依然在“敌对行为”上做文章，提出了使偏离轨道的行动也算是敌对行为，美方认为航天器变轨再正常不过，没必要在和平时期禁止这种能力。苏联还要求探讨“空间物体”的定义，因为毕竟有些弹道导弹会射入太空，这时的它应该可以被拦截且不受保护。苏联对“拦截导弹”包含哪些物体，也向美方发问，未装载拦截弹头的火箭是不是也与装载弹头的火箭同等对待。苏联还抛出两国协议是否应考虑第三国的问题。毕竟双方自废武功，会面临第三国迎头赶上并制造威胁的风险；还有盟国的卫星怎么处理，是否适用于“双边”限制反卫星武器协定。美国方面明显对谈判涉及到的细节准备不足，这些问题将在华盛顿的特别协调委员会会议上供美国国内各部门讨论，继续磨合统一的立场。
直到谈判结束，美国也没有向苏联明确、坚定地表达在这些细节问题上的立场。
（三）第三轮谈判：急于求成，观点重复
因为美苏两国首脑决定1979年6月在维也纳进行会晤，讨论削减战略武器问题。美国国务卿万斯建议立即恢复谈判，以便在首脑峰会之前及时达成协议，使得反卫星武器协议能够在峰会期间由两国领导人签署。但面对苏联驻美大使多勃雷宁询问两国签署的会是条约还是协定的时候，国务院却表示这个需要届时再考虑，并没有给出答复。这次谈判的开始与第二次只相隔几个月时间，而且双方观点在这段时间内也没有根本性改变，使得这次谈判显得有些急于求成。
美国第三轮谈判与第二轮谈判并没有让步或做出立场改变。谈判之前美国内阁各部门就限制反卫星武器协定是否与第三国共享问题进行了讨论：国务院、国防部、裁军署、航天局、总统科技办公室都支持，只有签署方声称有股份的第三方太空物体，才适用于协定；联参会支持所有太空物体都应适用。其实美方想要达到的目的是限制反卫星武器，如果存在例外，谈判工作就是“掩耳盗铃”，为苏联保留反卫星能力提供了口实。但是如果没有第三国例外，逻辑上就说不通，两国达成协议便更难了。另外考虑到即便完全禁止了反卫星能力，也无法进行有效核查，并且开放第三国加入，也可以对苏联的行为造成限制，所以美方选择了多数部门支持的观点。还对“非法物体”是否受保护问题进行了讨论：美国应拒绝与苏联进行抽象的讨论，美国猜测苏联提的非法卫星指的是情报收集卫星，并尽量减少代表团关于这方面的讨论，而且坚持双方对意外损害威胁没有提醒义务。换句话说，美方建议用举例法穷尽“敌对行为”，而避免由于对抽象概念理解不同将美国眼中的正常卫星“非法化”，从而成为可以被攻击的目标。
1979年4月23日至6月17日，在美苏首脑峰会前夕，第三轮反卫武器谈判在维也纳举行。
第三轮谈判苏联也没有做出让步。苏联坚持表达“暂停试验的要求没有任何意义”，因为协定的时限不长，到期要继续考虑续约问题，还要排除对方“敌对行为”的例外，还要排除第三国的例外。而且苏联还提出了，面临对方“敌对行为”时，一方会选择实施被协定禁止的行为，那么就要求迅速退出协定。而退出协定的程序一般耗时数周或数月，这与太空中几分钟甚至几小时的敌对行动相比是反应非常迟缓的。这些观点说明了，苏联认为，反卫星能力不论如何都有理由保留，而签署限制协定不是十分必要。而且苏联仍旧将航天飞机视为有反卫星功能的系统，并且代表团听到美国航天局不生产武器的言论的时候表示难以置信。
谈判不断深入细节，但根本观点冲突仍在。到五月底，第三轮谈判已经持续了四周，两国的那些老问题依然悬而未决。为了保障首脑峰会，苏联驻奥地利大使馆已经人满为患，几个谈判骨干被要求离开维也纳，腾出下榻的旅馆。在苏方代表这种急切的催促下，美方立场至少在表面上开始有所松动，他们试图寻找一种既能够满足苏联面子，又保留美国方案实质性内容的策略。用“1981年以前不进行反卫星试验”的声明来替换禁试提议。苏联也同意了在1981年1月1日前暂停试验。文本细节的讨论不断细化。
谈判持续近两个月时间，双方在敌对行为、暂停试验、排除第三国等老问题上略有进展，但是仍旧没有达成一致。谈判人员越来越怀疑谈判伙伴的诚意，双方都希望获得优势——苏联希望维持其反卫星手段；美国希望保证自己的卫星安全。
苏联代表表示，自伯尔尼会议以来，美国的立场没有任何变化，如果华盛顿不改变观点，双方将无法达成协议。美国国务院后来也表示，是苏联的提议破坏了可能达成的协议。时任苏联外交部部长的葛罗米柯认为双方立场有很大不同，这不是在首脑峰会期间能达成协议的。虽然本次首脑峰会完成了《第二阶段战略武器限制条约》的签署，但反卫星武器谈判却没能够达成协议——卡特在会上保证，美方没有抱怨苏联的联盟号或者礼炮号具备反卫星功能，美国的航天飞机也不会被设计为反卫星系统；葛罗米柯说苏联赞成继续谈判，但不可能在美国提出的立场基础上达成协议。
（四）谈判虽然搁置，但却对两国安全环境有积极影响
苏联方面曾在1979年9月和1980年2月两次暗示希望谈判继续进行,但在没有从华盛顿得到明确答复的情况下，认为美方没有兴趣进一步讨论。万斯指责国务院代表错过了进行反卫星武器谈判、签署《化学武器公约》协定和批准《第二阶段战略武器限制条约》的最佳时机。在苏联部队部署到阿富汗后，美国也开始重新审视自己对苏联的缓和，甚至发起了对1980年莫斯科奥运会的抵制。冷战期间超级大国军控的前景也就更加令人怀疑，甚至卡特政府前期实行的缓和政策也开始被质疑。1980年底卡特败选美国总统。1981年初里根就任美国总统，他推行的对苏政策比较强硬。后来反卫星武器谈判事项被苏联提交到联合国，双边会谈就此被搁置，不再被提及了。
美苏限制反卫星武器谈判，是美国卡特政府和苏联勃列日涅夫政府之间实行的超级大国间的缓和政策的其中一项措施。决定美国立场的根本因素在于美国对太空安全形势、太空武器化形势的判断及其冷战战略。美国技术上、能力上都落后于苏联，意图限制苏联。但是美国想用实实在在的协定去限制对方，而用空虚的限制来限制自己，在国际谈判中有这种想法和策略的确过于天真了。因此，也就不难理解为什么两国的谈判难以达成协议了。
虽然说两国谈判协定没有达成。但是两国在这近三年期间一直保持着沟通联系。苏联在谈判期间拿出了比较高的姿态，并没有像美国预期的那样倚仗技术优势、坚持开展反卫星武器试验；美国虽然声称自己要发展反卫星武器，但是也并没有进行实质性的动作——这一定程度上保持了空间安全形势未再发生变数。可以说太空安全困境虽然存在，但由于两国都在谈判上进行着努力，保持着沟通，互相之间的恐惧感和不信任感大大减弱，安全困境得到了一定程度的化解，太空军备竞赛并没有发生。与太空安全相牵连的核安全形势也保持着相对稳定，使得冷战期间两国的国家安全形势，并没有因为反卫星武器问题发生过大变化。甚至可以说，限制反卫星武器谈判跟其他限制战略武器谈判一道维持了当时两国的国家安全。
李彬：维多利亚vic119中国线路国际关系学系教授
来源：有李说理科技视野
