来源:凤凰《高见》2016年9月13日 第85期
中央与地方的权力分割，是国家治理中的千古难题。中央权力过大，地方权力过小，政治学界一般称之为强干弱枝；中央权力过小，地方权力过大，容易导致离心效应，甚至引发内乱。基于央地权力分割的不同，产生了单一制和联邦制两种不同体制，二者各有何特点？有何优劣？传统中国的历朝历代，集权和分权是如何处理的？中国该从联邦制里吸取哪些经验？带着这些问题，凤凰评论《高见》近日专访了任剑涛。访谈分为上中下三篇，此为下篇，上篇为《任剑涛：大国更适合联邦制》，中篇为《任剑涛：为什么基层官员容易被污名化》。
官官矛盾才是官民矛盾的根源
凤凰评论《高见》：从秦代以后，中国的行政治理一直面临一个巨大矛盾，就是干太强了，枝太弱了，中央集权特别严重，这个治理困境应该说一直存在，也成为官民矛盾的引子。按照秦晖老师的归纳，官民矛盾一直是中国社会主要矛盾，那么，在行政或者政治学上，该怎么来解决这个问题？
任剑涛：秦晖教授这个概括，要进一步分析。所谓官民矛盾是一个宏大的概括，官民矛盾里面实际上隐藏着政治体制安排导致的官官矛盾，也就是我们一直谈的中央官员和地方官员的矛盾。
官官矛盾是官民矛盾的根源。因为官民矛盾不是地方民众跟中央官员的矛盾，而是地方民众跟地方官员的矛盾。为什么中国一直存在着对青天大老爷的需求？地方民众跟地方官员有矛盾，民众希望解决，希望依靠上级青天、中央青天，他对上级青天、中央青天没有失望以前，这个官民矛盾是可以解决的。
凤凰评论《高见》：官官矛盾该如何解决？
任剑涛：解决这一问题的核心，就是中央权力和地方权力要能有一个讨价还价的空间。具体权力的划分只要双方统一，哪怕地方政府权力很小，但他认为他有实际的权力，这个官官矛盾也就解决了。并不是说一定要像美国那样，中央政府赋予地方政府无比多的具体权力。
凤凰评论《高见》：强干弱枝，上层对下层有时还会有些大局、政治上的要求，这会影响到基层官员具体的行事思维。
任剑涛：是的。党管干部首先强调政治忠诚，政治忠诚使得哪怕一个小小的县官，即使没多少政治事务，也得有强大的政治思维。有强大的政治思维，就会无形中把应该用于经济和社会发展的资源来用于政治动员。
比如我们到中国的一个县去，你看无比多的口号，宣传画，学习班，培训班，耗费不少资源，实际的管理资源反而可能发生短缺。对于民众而言，说到底就是油盐酱醋茶，他的生活非常具体，但是政治动员非常宏观，面向未来，面向全局，面向战略，对立可能成了权力运作的自然状态。这种对立，不是说天天上演群体性事件，很实际的一点在于，官和民的想法不一致，因此官民的矛盾是无法解决的。
所以我不太同意说中国千百年的问题就是官民矛盾，我认为主要是官官矛盾，官官矛盾导致官民想法不一致，所以容易冲突。这要求我们在不改变单一制结构的前提下，去充分运用联邦制的治理智慧。
凤凰评论《高见》：你说的借鉴联邦制的治理智慧，具体体现在哪些方面？
任剑涛：中国改革开放这么成功,海外学者有很到位的总结，那就是使用了财政联邦制，国税和地税一分，地方也有劲头。如果中央把税收全部拿走了，再通过财政支付转移拿回来，地方权力就小了。近几年“跑部前进”的现象反弹，因为地方税收不足，县级政府85%靠财政转移支付，当然要跑了。以至于有地方明明不是贫困县，也要竞争贫困县，因为贫困县有专项财政支持。
古代中国的社会和政治结构是割裂的
凤凰评论《高见》：观察中国的历史，可以发现基层社会有自己的宗族治理结构，乡绅主导着地方治理，这种皇权不下乡的局面是如何形成的？
任剑涛：这种体制跟中国社会结构有关。中国是拖着所谓氏族血缘的巨尾进入文明社会，因此社会逻辑跟政治逻辑历来是脱钩的，国家的建构始终浮在社会的中上层，政治权力历来是悬浮结构。皇权尽管通过乡绅影响基层社会，但皇权不下乡，基层社会基本上按照齿序结构来治理。收税主要通过绅权下乡，不是通过县官直接去征税，我们在历史记载上很少看到县官去收税的。基层社会有自己的宗族治理结构，现在有些历史学家想纠正这个说法，但纠正不了，中国的基层社会就是不受国家权力日常动员的。
所以每当改朝换代建国的时候，除了农民起义被卷入的人，会跟现存皇权去竞争国家权力，绝大多数农民根本没有卷入国家重建，他还是早起暮睡，还是面朝黄土背朝天，还是尽人事。在这个意义上，社会和政治的结构是脱钩的——有一个基层社会日常运作的逻辑，和一个县以上官员考评和政治建构的逻辑。
西方的中世纪，也可以说王权不下乡，因为征税主要靠封建主、骑士。法国也通过国王指派省官员，省指派具体官员，具体官员又把税收权卖给实际征税的人。托克维尔写的《旧制度与大革命》，税官都不直接去征税，他把这个程序外包，自己还赚一笔，基层负担严重。路易十四批这些请愿农民的时候，非常愤慨，他想国王收十分之一，怎么变成收了十之八九呢？他搞不清楚实际上征税的人在层层加码。
历来中国的权力调整，都是在皇权授权的范围内，绅权不用授权，绅权是既成里，是自然结构，费孝通写的《乡村中国》是个很好的概括。这种乡土中国，它是实实在在、脚踏实地的。但是，官员的权力是皇权通过科举考试授予的，包括县官。于是，一个朝代变了，县官以上都调整，县官以及乡绅都不动，只要表示对新朝廷的忠诚，统治者照样用，这就使得整个国家的权力转变，跟普通民众无关。
凤凰评论《高见》：这也是贪污腐败严重的一个因素之一。
任剑涛：三年清知县，十万雪花银，为什么？官员到这个地方来，跟民众根本没有乡土情，讹诈点银子就可以好好的养老。在熟人社会的情况下，贪污不至于非常恶劣，宗族伦理就是一种压力。但是因为皇帝派来的是异地官员，在皇粮薪俸不足的情况下，他很可能贪污腐败。
集权越多的皇帝，往往表现得越勤奋
凤凰评论《高见》：历朝历代的政治治理，有一个趋势非常明显，就是中央偏向于集权，它有一个自我强化的机制，导致权力越来越大，主动放权倒很少见。为什么会如此？
任剑涛：中国的历朝历代不像欧洲封建制国家，封建主征税完成之后，就不要再增加了。再增加税收，封建主就会用地方军队，也就是骑士跟中央对抗。君主没有那么多权力去养军队，还要封建主出军队，没法跟跟封建主对抗，就只能跟封建主谈清楚，地方和中央有讨价还价的空间。
地方政府作为派出的权力机构，怎么可能讨价还价？强干弱枝是天经地义的。皇帝通过巡查史代表中央巡查，地方官员不行就把他免了，这些地方官员没有民意支持，而且异地任职没有社会资本，免掉简直轻而易举。这个权力结构，导致地方和中央没有讨价还价的空间，它不是个分权的结构。
因为这种社会结构和权力结构，双方互动的时候没发生过积极碰撞，而是发生消极碰撞。所谓积极碰撞就是民众有渠道去反映他的利益诉求，尽管你是上级任命官员，但是因为我有反映我的言论，因此你必须回应。但是，在这种体制里头，民众对外派官员没有反映问题的渠道，他只有喊冤，但越往上级喊冤，落空的可能性越大，因为上级官员需要处理全局事务更多，他没有办法对个例有针对性地采取行政措施。
凤凰评论《高见》：一些历史学家认为，明代达到了皇权专制的顶峰。尤其是开国皇帝朱元璋，他为了集权，后来连宰相都不用了。据说他一天批多少文件，那种用心用力的勤勉程度在古代皇帝里面是很少见的。他反腐败，把自己的女婿也杀了，但是下面的官员还是照样腐败。皇帝把所有权力都集中了，但是这个困境好像没有办法摆脱，为什么？
任剑涛：你看历朝历代的皇帝起居，皇帝每天无比勤奋，集权越多越显勤奋。不要说朱元璋，就是亡国之君的崇祯，每天批示也极多，对大臣要求极严格，对自己的私利极不在意。其实从朱元璋到崇祯，明朝除了极少昏聩的皇帝，大都比较勤勉，但勤勉解决不了高度集权下治理效率的低下问题，因为你提升的是统治效率，而不是治理效率。治理各方没有参与，诉求得不到落实，消极抵抗、阳奉阴违很正常。所以，道德口号和政治目标不能立得太高，太空幻。治理的逻辑是非常现实的，各得其利，皆大欢喜。
我到美国做访问学者一年，体会最深的，就是一个机构里头人人都有头衔，尽管大多数头衔没有实权，但是各个行动者认为自己很有权力。在香港，一个公共汽车站有一个站长，站长维持秩序，什么权力都没有。这就是通过授权激发他的权力欲望，他就有责任，就会积极做事。
过度集权会造成治理困境
凤凰评论《高见》：权力过于集中，自上而下实施高强度的社会控制，实际会造成很大的治理困境。
任剑涛：所以有的人很讨厌政治学家和行政学家，因为政治、行政学家总是会告诉官员，你们自己不善于分权，把所有权力集中起来，再制造新的权力，因此你会觉得忙死了。改革开放以来成就这么大，说白了就是把市场领域的权力分了下去，于是民营经济就起来了，民营资本大量投资，像东南沿海一带，民营经济占了当地税收的80%。国营企业现在为什么有那么多僵尸企业？因为是上级任命的官员在领导。
徐复观说，中国古代是封建专制，这不对，因为只有到朱元璋废了宰相时才是专制，之前中国的皇权只是决策权，相权是执行权，因而徐复观还认为，我们的治权民主超过了西方。这一点我比较同意，我们的治权就是靠官和吏，官是考试选拔上来的，位置更高，吏位置更低，具体办事，但是效率很高。所以，对今天中国来说，现代的分权原则还是很重要的，即使不搞三权分立，从效率上说，行政分权是绝对必须的。
凤凰评论《高见》：但是，人都会有权力欲望，掌握权力的人，总是希望自己的权力不断加大，越大越好。
任剑涛：权力的天性和人的天性都趋向于集权，这实属正常。哪怕一个对自己道德要求无比高的官员，只要到那个位置上去，也会趋向于有更大的权力。约束权力天性靠什么？不靠他的自觉，最关键的是，每个民众不要放弃自己的权利。如果公民放弃了权利，寄望于权力善心发作，这就是与虎谋皮。
